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机械地限定于法律、行政法规，是形式主义法治观念的产物。

[25]有学者认为，基于行政协议的双重属性，在举证责任分配上法院也不能单一适用某一类型的实体法和程序法，而要在遵从行政法律规范的基础上，应根据对相关法律事实的判断，有选择性地适用民事法律规范，以作出公正合理的裁判。[6] 梁凤云：《行政协议案件的审理和判决规则》《国家检察官学院学报》2015年第4期。

被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。行政协议的法律适用一般是以适用行政法律规范为主，民事法律规范为补充的。1999年的《行政复议法》第6条将行政相对人认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的，作为行政复议的受案范围。[28] 行政诉讼以审查行政行为的合法性为原则，而民事诉讼以审查民事行为的合约性为重点。但由于行政协议毕竟是一种特殊的行政行为，而在行政诉讼中关于行政协议的举证责任分配目前尚无特别规定，这不仅令学界观点纷呈，也令实践中法官无所适从。

[18] 顾金才、徐文兰《超越公私法二元对立  整体审查行政协议法律效力》，2017年江苏省行政法学学术年会论文。《行政诉讼法》第60条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，过于原则、粗犷的立法可能因过多的空缺或留白而不能强力指引实践，甚至造成实践的困扰。

有学者总结：向党政机关和国有企业派驻纪检监察部门和人员是中国特色反腐倡廉体系的重要组成部分，也是一种特殊的制度安排。目前，关于派驻检察室主要的两部规范性文件是最高人民检察院分别于1993年和2010年发布的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》和《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督视角促进检力下沉工作的指导意见》。上述8 种参考对象中，一级政府派出机关、跨行政区划的人民检察院（人民法院）、人民法庭和巡回法庭等5 种都不符合监察委员会派驻机构之主体类型，可借鉴的只有（作为派出机构的）公安分局（公安派出所）、特定区域的（作为一级检察机关派出机构的）人民检察院和监狱、乡镇等的（作为一级检察机关派出机构的）派驻检察室共3种，这涉及检察机关和行政机关两类组织规范。（4）从制度实践来看，各地区盟旗等监察机关之产生、有关人员之任命，也都是按照与一级监察委员会相对应的权限和程序完成的。

这是否意味着监察派驻乃无条件之派驻？若此，如何避免监察资源低效甚至浪费？笔者以为，为了派驻而派驻不是改革初衷。按照这一划分标准，我们可对派驻全覆盖这一改革举措进行区分：（1）实施公务员法管理的党和国家机关、政协机关、各民主党派机关和工商联机关，属于派驻全覆盖对象。

具体而言，派出主体基于本法许可而授予其派驻机构不超过其本身监察权限之部分职能，后者在所转移的权限范围内以自己名义实施监 察行为，并独立承担法律责任。如何解释本条所称授权？这直接关乎监察委员会派驻机构的权力依据以及存在的正当性，进而决定它在我国宪制环境中处于何种地位，乃至依法治国背景下应如何设置、领导和运作。3.通过法律解释明确派驻机构的授权形式。但是，检察系统派出组织还分作作为派出机构的人民检察院和作为派出机构的派驻检察室两种，怎么借鉴呢？前者之设立以根据工作需要为实质要件，以经本级人大常委会批准为程序要件（甚至同时要求上级机关同意），后者之设立则一般以根据工作需要为前提，经由上级机关批准。

[24]《人民检察院组织法（修订草案）》（二审稿）第25条第2款原文表述是：省级人民检察院设立检察室，应当经最高人民检察院和省级有关部门同意。监察派驻机构因资格取得而非名义代表的实质，由此形成其产生于内、独立于外、接受监管的相对地位，以及在权、名、责三要素上游走于形式分离与实质牵连之间的主体特征。这包括两类对象，第一类是单位，即中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及国有企业。所管辖的行政区域仅指基层行政区和非行政区的区域，在地区盟旗设立的监察委员会是独立一级监察机关。

根据2018年5月31日最高人民检察院的决定，自次月始至2019年5月，在8省市区开展监狱巡回检察试点工作。地区盟等监察委员会不是一级监察机关的派出机关或派出机构，而是视作一级独立监察机关，应当纳入监察机关分级体系。

从严格意义上讲，人民政协不是国家机关，但其主要担负着政治协商和民主监督的职能，同国家权力机关活动联系密切，很大程度影响权力机关的决策与活动。（1）从必要性来看，监察派驻制度以实现国家统一监察全面覆盖作为直接目标，因此，如果具备设立监察委员会的客观条件，那么就不必要设立派出机构。

1.程序要件层面，派出监察机构的审批程序之模式选择，到底是择一移植，抑或博采众长？可能方案有二：（1）一分为二，对于单位，经上级监察机关批准可设立派驻机构。其二，这些单位中普通工作人员数量极为庞大（部分高等学校教职工多达万人），而纳入监察对象的管理人员却相对较少，尤其是中层职级以下的监察对象较少，[8]因此相较于由监察机关对有关监察对象进行直接监察，大范围派驻的集约化效益并不明显。（2）派驻机构形式上独立于派出主体。授权形式不同，将导致派驻机构的权力来源、授权期限和职权内容，以及派出主体的具体角色和自主判断权等，会有极大的不同。在我国，中央及各级地方皆有其权力机关，行政机关、监察机关、检察机关和审判机关皆由其产生，对其负责、受其监督。所谓工作需要，指的是有利于监察资源集约化利用和提高反腐效能。

注释 * 本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目推进人民代表大会制度理论和实践创新研究（14JZD003）的阶段性成果。同时，这类单位在特定范围内行使公共行政权力，发挥着与政府部门相似的管理职能，故而属于派驻全覆盖的对象。

从权力来源来看，狭义上的职权，仅指宪法赋予某国家机构之宪制权力，严格讲不同于授权。根据1979年《人民检察院组织法》第2条第3款，派驻对象是工矿区、农垦区、林区等区域，性质是作为派出机构的人 民检察院，程序要件是提请本级人大常委会批准，实质要件是根据工作需要。

其次，从有关单位的性质来看，我国不少组织和单位的法律地位还处在学理探讨之中，还存在现实争议，很难短时间内对其逐一定性。国家监察委员会对上述单位进行派驻，是否具备充分依据？这里有必要引入（参照）实施公务员法管理的概念。

（3）在人事任免上，正副主任、委员及有关人员由省人大常委会任免。（1）如果是普遍的规则授权，这意味着派驻机构的监察职权源于《监察法》的授与和确认，授权主体是立法机关。例如，对于地区盟旗等具备设置独立一级宪制机关之条件的行政区，便不必设立派出组织。反之，如果采取普遍规则授权和同派同权，便很难在不同层级、地域和领域之间寻求最大公约数。

（二）监察派驻的程序要件和实质要件 监察委员会派驻机构之设置，不应借鉴公安分局（公安派出所）。根据政企分开、所有权与经营权分离的原则，国有资产监督管理机构虽然根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理，但不行使政府的社会公共管理职能[10]，厂长、经理等管理人员[11]对本企业经营管理的财产享有相当程度的决策执行权。

2.完善派驻机构的组织规范。对于地方区域类型之划分，有学者提出行政区和开发区的二分法。

但是，作为一个行使国家公权之组织，既不应平白而生，也不应平白而亡。二是，编制上隶属于派出主体。

其审批程序应区分单位和区域两种不同情形，以上级机关批准为底限，对区域派驻须经本级人大常委会批准。以公安机关为例，根据《公安机关组织管理条例》第6 条，设区的市公安局设置公安分局，以根据工作需要为实质条件，以按照规定的权限和程序审批为程序要件。基于上述对监察委员会派驻机构的研究和主张，笔者针对《监察法》派驻条款的完善和细化，提出以下建议： 1.完善监察机关的组织规范。第3种是法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位。

《人民检察院组织法（修订草案）》（一审稿）第21条规定的是，以全国人民代表大会常务委员会决定为程序要件。所谓行政区，也包括地区盟旗等，对此应设独立一级监察机关，并无必要派驻。

3.派驻机构相对于监察委员会的地位。（1）作为派出机构的人民检察院。

我们认为，本条表述为法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位之本意，主要是将参公管理的事业单位纳入派驻对象。具体至科研院所、高等学校、文化组织、卫生医疗组织等单位，拆析如下：（1）如果对其不作区分地全部派驻监察机构，不仅缺少充分法理和法律依据，而且不利于监察资源集约化利用，反腐整体效能偏低，与监察体制改革初衷相悖。